嘉賓

　　馮俏彬中共中央黨校（國家行政學院）經濟學部教授

　　趙福昌中國財政科學研究院財政與國家治理研究中心主任、研究員

　　蔣震中國社會科學院財經戰略研究院稅收研究室副研究員

　　最近，關于減稅降負的討論迎來一波高潮。一方面，在國家倡導減稅降負的形勢下，稅收收入不降反增，讓人產生疑問。另一方面，隨著個人所得稅法修訂后，減稅效應進一步明顯，每年減稅約3200億元，但同步執行的規范企業社保繳納和社保費率將由稅務部門統一征繳，則引發了對于中小企業稅負的擔憂。

　　如何看待減稅降負過程中遇到的熱點、焦點、難點問題？就此話題，本期圓桌邀請知名財稅專家進行分析解讀。

　　減稅降負和稅收增長之間并不矛盾

　　中國經濟時報：現在很多人都比較關心一個問題：政府在大力減稅降負之下，稅收收入仍保持快速增長。減稅降負和稅收增長之間矛盾嗎？作為財稅專家，應該如何正確理解這一問題的？

　　馮俏彬：今年上半年的稅收高速增長有很多原因：一是供給側結構性改革改善了上游企業的質量與效益，大宗產品價格顯著回升，這對我國以流轉稅為主的稅收結構與稅收收入有重大的向上增收效應；二是金稅三期投入使用后，我國稅收的征管效率明顯提高，與往日不可同日而語；三是由于中央與地方財政體制改革滯后，地方財政吃緊，地方政府確有加強收入征管方面的動機與行動。

　　近年來，國家層面減稅降負、為企業降成本的努力是毋庸置疑的，但由于體系的復雜性以及身處其中的每一個主體的反映不同，的確也形成了今天我們所看到的一方面大力減稅降負而另一方面稅收收入大量增加的矛盾現象。

　　趙福昌：包括減稅降費在內的積極財政政策更加積極，是基于國內經濟積極轉型但不確定性猶存、國際經濟復蘇向好卻又面臨貿易摩擦沖擊等多種因素綜合考慮的現實選擇，是當前經濟環境下宏觀政策的主基調。

　　減稅降負適逢稅制因素以及征管提效“對沖”稅收快速增長，可以說，減負效果毋庸置疑。在“營改增”的基礎上，今年又有增值稅稅率下調、小微企業貸款免征增值稅、小微企業擴圍、加計扣除提高、留抵退稅以及個人所得稅提高起征點和增加專項扣除等，還有9月6日國務院明確的社會保險費稅務征繳及創投基金所得稅等負擔不變等政策，都是減稅降負的積極措施，對于促進經濟穩定和企業發展具有積極作用。

　　但是政策在執行中或市場熱烈討論中存在名義減稅降負實際結果卻是稅負增加的情況，似乎存在一方面減稅降負而另一方面卻稅收快速增長的矛盾問題，需要從以下幾個方面來理解。

　　一是我國特殊的稅制結構遇到特殊的經濟增長狀況導致的結果。我國是以間接稅為主體的稅制，特別是增值稅占相當大的比重，對價格上漲反應敏感；而在近兩年減稅降負的同時，經濟增長中價格因素貢獻顯著，供給側結構性改革帶來初級資源產品價格上漲明顯，PPI由負轉正，同時疊加全球經濟復蘇引發的大宗產品價格上漲，成為經濟增長的重要因素，體現在稅收數據上，2017年資源稅和進口關稅分別接近60%和30%的增速，遠高于稅收增速，這是減稅背景下重要的增收因素。

　　二是征管完善提升了征收效率，與減稅政策本身沒有矛盾。征管水平提升，實際上是對管理不規范或漏洞堵塞帶來的增收，比如“營改增”，之前營業稅為地方稅，地方有征管的彈性空間，改為增值稅后，由于增值稅環環相扣的鏈條管理機制，管理彈性不復存在，這樣，減稅的同時因為征管效率提升導致了增收，而這種管理彈性無法提前準確掌握和統計，難以在改革政策中百分之百作出考慮，所以這種情況下減稅降負沒有問題，而是征管效率提升導致了實際稅收的增加。

　　三是減稅降負的理論結果和實際效果存在差異。比如“營改增”以后的建筑業和農業，如果鏈條上發票抵扣完整稅負降低沒有問題，但實情卻是這些行業在前端難以獲得抵扣發票，導致理論該減的稅負由于實踐中的操作問題而難以到位。當然，這方面已有政策調整糾正了。

　　上述情況導致了減稅降負政策下稅收較快增長的情況，要改善這種情況，一是需要加快優化稅制，提高直接稅的比重，弱化稅收對價格、增加值的敏感度，強化與企業盈利水平或居民財富的關聯，就會與企業稅負感趨同；二是提升稅費改革過程中稅制因素和征管提效影響的準確度，統籌考慮設計改革或減稅政策。

　　蔣震：減稅降負和稅收收入的快速增長之間并不矛盾。原因有二：一是需要區分改革工具和結果兩個層次的概念。很多情況下，減稅降負是重要的改革工具和手段，也許會直接激發微觀主體的活力，活力的激發一定程度上有助于稅基擴大，而且減稅降負這種工具的使用，往往會有一定的時滯性，本期稅收收入的快速增長也許是得益于前期減稅降負所引發的結果。事實上，在政府適用減稅政策激發市場主體活力時，往往會在隨后一段時間內帶來稅收收入的高增長，這是政策效果顯現的結果。

　　二是各個稅種的設計本身，也在一定程度上會帶來稅收收入增長率較高的局面，比如個人所得稅的內部結構中，以工資、薪金作為主體，而工資、薪金的稅率結構為七級超額累進稅率，這就意味著隨著個人收入的不斷提高，那么適用的級距在躍升，在這種情況下，個人所得稅收入增長率也許會呈現一個高水平。此次個人所得稅改革后，低稅率適用級距在擴大，有助于緩解這種局面。所以說，稅制結構和某個稅種的內部結構會影響稅收收入增長率。

　　無須過慮個稅改革減稅不抵社會費稅務征管“增負”

　　中國經濟時報：個人所得稅法的修訂讓國人為之興奮。但也有人擔憂減稅措施不到位、強化社保繳費等措施，反而增加了企業和個人的負擔。對此，又該如何看待？

　　馮俏彬：隨著機構改革的深入，各地的國地稅部門已基本合并完成。隨著這一歷史性變革，另一個重大變化也隨之發生，那就是收入征管的職能主要由稅務部門行使。今后，不管是稅收，還是稅收之外的非稅、政府性基金、社保等，都要由稅務部門統一行使征管職責。

　　從國家治理的角度來看，這一改變所蘊含的進步和積極意義是毋庸置疑的。通過這個改革，大部分的政府收入都集中到一個口子“進”，這對于企業和社會而言，可以極大地減少辦理納稅、繳費的時間甚至財力成本。更重要的是，有利于各方面全面判斷我國政府收入的規模與結構，假以其他的改革配套，有可能為今后控制好社會負擔的總水平、提高財政部門的統籌能力、消除“黃宗曦定律”的內在發生機制作出重要而積極的貢獻。

　　當然，非稅、政府性基金、社保的統一征管毫無疑問地提高了現有的管理力度，企業的實際負擔確有增加的可能。對此，要特別作好改革的配套工作，防止企業家預期的惡化，這一點在中美貿易摩擦的背景下特別重要。近期，國務院常務會議已對當前社會特別關心的三個問題作出了回應，極大地緩解了社會焦慮。

　　必須要指出的是，我國現行稅種、稅率主要確定于1994年，當時我國稅收征管方面的基礎條件很差，稅收的征收率可能只有50%左右。當年正是基于這種低水平的征收條件，稅率才定得較高?，F在隨著技術進步，我國稅收征管的基礎條件、技術水平已經大大提高，征收率已經達到80%左右的水平。今后隨著大數據的應用，征收率還會進一步提高。與之相適應，較高的名義稅率應當同時大幅度下降。這是財稅部門應當高度重視、加快推進的一個事情。

　　趙福昌：無須過慮個稅改革減稅不抵社會保險費稅務征管“增負”。我認為，第一，社會保險費稅務征繳本有嚴格規范之義，不調整必然會加重企業負擔，但綜合考慮當前經濟環境征管改革又不宜增加企業負擔。第二，應注意政策選擇中的激勵約束問題。征管改革效率提升但又不增加企業負擔而帶來的降費率空間，宜與社會保險統籌改革結合起來，根據降費空間大小，著力做實基數降低費率，在改革之中促進費率統一，促進據實規范征管提升公平性，具有一石多鳥之功效。

　　蔣震：我們需要明確我國稅制改革的方向，就是稅制結構仍然以增值稅等流轉稅為主體，個人所得稅等直接稅占比事實上是較低的。所以說，一個重要的改革思路就是，降低增值稅等流轉稅負擔，擴大個人所得稅等直接稅征稅范圍，尋求稅制結構的優化。這種稅制結構的優化、調整，是受到內在客觀規律影響的。隨著市場經濟體制的不斷完善，要求降低增值稅等流轉稅比重，這是因為增值稅的征稅環節是商品和要素的流轉環節。一個理想的增值稅能夠發揮中性作用，避免對市場資源配置過程造成不當干預，然而，在實際稅制運行中，增值稅的存在往往是非中性的，會一定程度上影響市場資源配置的過程。從2012年起，開始了營業稅改征增值稅試點，直到2016年5月，營改增全面完成。這項改革的重要功能就是增強稅制中性，降低流轉稅體系對市場資源配置效率的扭曲和影響，事實上取得了非常顯著的成就。未來，增值稅改革仍然要深化，在簡并稅率檔次、解決進項稅款留抵問題、縮小增值稅優惠范圍、對生活必需品實行低稅或者免稅等方面進行改革。同時，對個人所得稅和房地產稅等直接稅同步實施改革，按照低稅率、寬稅基的原則來推動直接稅改革，為增值稅等流轉稅改革騰出空間。

　　釋放穩增長、穩預期的積極信號

　　中國經濟時報：日前召開的國務院常務會議要求落實新修訂的個稅法配套措施、確保創投基金稅負總體不增。這釋放了怎樣的信號？

　　趙福昌：日前召開的國務院常務會議要求落實修訂個人所得稅法配套措施，確保創投基金稅負總體不增加以及前面提及的社會保險費征繳改革不增加企業負擔等要求，釋放了國務院在當前穩中有變的格局下穩增長、穩預期的明顯信號。

　　今年4月份以來，基于內部經濟轉型和外部貿易摩擦的不確定性，穩增長代替防風險成為調控首要目標，政策措施不斷出臺，要求積極財政政策更加積極，日前國務院常務會議又提出負擔不增加，穩增長的信號積極明確。同時我們也注意到，在中美貿易摩擦不確定性的背景下，減稅降負措施遭遇征管效率提升、稅制等因素影響，出現實際稅負感覺不減反增的情況，影響了市場預期，甚至引發對減稅降負政策的懷疑，預期偏悲觀，國務院常務會議的明確要求，進一步顯示了穩定市場預期的信號。

　　蔣震：此次個人所得稅改革在建立綜合與分類相結合的個人所得稅制方面，實現了歷史性突破，在全國人大常委會審議通過新修改的個人所得稅法之后，各部門全面落實新個人所得稅法，將有實質性進展，切實釋放改革紅利。未來，各部門將在征管方式、專項附加扣除、信息共享等領域制定出臺大量的規范性文件，明確操作細則，切實將改革落到實處。此外，近期，針對出現的創業投資企業稅收問題爭論，國務院常務會議明確了進一步支持創業投資基金發展的稅收政策方向，顯著穩定了市場預期，確保企業稅收負擔能夠維持在一個較為平穩的水平，有助于市場活力的發揮，引導改善創業投資領域的資源配置效率。從創業投資本身的功能定位和發展方向來看，我國正在進入創新驅動的新階段，創業投資在推動經濟結構優化和產業升級方面有著不可比擬的重要作用，此次針對創投基金的稅收政策，將為創新驅動的實現發揮加速器作用。

　　未來減稅降負的重點是優化稅制結構

　　中國經濟時報：未來減稅降負的空間有多大？哪些減稅政策值得期待？

　　馮俏彬：主要有兩個方面：一是增值稅率有可下調的空間?，F行普通增值稅率為16%，考慮到“營改增”后增值稅征收的鏈條大大延長，納稅主體增加、稅基擴大等因素，我們建議將16%的稅率進一步下調到13%左右。二是社保費率應當大幅度下調?，F行社保的綜合費率為39.25%，但征收基數一般是當年社會平均工資的60%（各地情況不同，最低可到40%，最高可到以實發工資計征）。社保轉由稅務部門征收以后，其征收基數已經具備全面據實征收的技術可能性，而這幾乎是可以預見的下一步。在此情況下，社保的總和費率就應當大幅度下降。多名研究者的測算表明，25%的費率就足夠了。

　　趙福昌：今年積極財政政策的積極力度不減，更加積極空間除增支和減稅外，應格外注意存量資金結構優化提升質效，并抓好落實。年初預算赤字為2.6%，雖低于前兩年的3%，但考慮到預算穩定調節基金調入和專項債券增量加碼，積極財政政策的積極力度不減，現在看不出調整赤字率的必要性；減稅降負在供給側結構性改革的基礎上，今年增值稅稅率降低、加計扣除提高、留抵退稅、個稅修法的減稅效果等，包括社會保險費稅務征繳不增加企業負擔的要求，政策多、力度已很大。進一步的空間，除簡并增值稅稅率外，應著力在存量財政資金結構優化上提升質效的空間，包括盤活存量、專項退出機制等；另外，要強化減收與減支并行，促使減稅達到真正的效果。

　　蔣震：我認為，未來減稅降負的重點主要是優化稅制結構，降低增值稅等間接稅比重，提高個人所得稅、房地產等直接稅比重。因此，我們對增值稅減稅改革較為期待。事實上，在“營改增”后，增值稅改革須繼續深化、持續推動。

　　為了增強稅制中性，未來可以期待的是：一是簡并稅率改革。從全球很多征收增值稅的國家來看，往往采用兩檔甚至單一稅率的方式，我們可以借鑒這些有益做法。二是適當擴大增值稅留抵退稅的適用范圍。增值稅留抵退稅的存在，企業占壓了資金，提高了企業負擔。將增值稅留抵退稅暫時退給企業，有利于減輕企業負擔，顯著緩解財政政策的“順周期”問題。事實上，2018年6月，財政部、國家稅務總局發布了《關于2018年退還部分行業增值稅留抵稅額有關稅收政策的通知》，開啟了這項改革，在部分行業進行實施。我們可以期待這項改革擴大范圍。三是對生活必需品降低適用低稅率甚至無稅。為了更好地緩解增值稅帶來的累退性，更好地提升稅制在收入分配方面的作用，可以借鑒國外有益做法，對一些事關廣大人民群眾生存的生活必需品采取低稅率或者無稅的辦法。

　　抓好落實格外重要

　　中國經濟時報：減稅降負關鍵是落實到位。未來應該從哪些方面發力來確保企業和個人不增負？

　　馮俏彬：第一，建立全國人大對社會總負擔水平進行控制的相關機制?？稍诂F有全國人大財政經濟委員會的職責中，增加對社會負擔總水平進行宏觀控制的內容。具體方法如下：一是將“稅收法定”原則擴大到“收入法定”，所有的政府收入，不分稅與非稅，都要經由全國人民代表大會立法通過。二是采用類似于債務限額、余額的做法，結合國民經濟和社會發展的需要，結合我國政府職能范圍的需要，以五年為期，設定社會負擔總水平的“天花板”線，全國人大財經委每五年對此進行回顧、調整與改革。三是引入“增減同步”機制，即為了保持總負擔水平不變，應要求政府在出臺或新增一個收入項目時，同時減少另一個收入項目，做到增減在兩個方向上的同時、同步、同量，以保持社會總負擔水平的基本穩定。四是如果出現突發情況，如戰爭、重大自然災害以及巨額短期需要，可不受此限制，由全國人大按程序進行立法增加政府收入應急。

　　第二，結合新一輪黨和國家機構改革，對政府收入體系進行全面清理。主要操作要點是，按稅、費、價、租“各歸其位，各歸其管”的原則，分別整理、制定相應的管理制度，形成稅、費、租、價并行但相互間既區別又有聯系的運行模式，消除各類政府收入“你中有我，我中有你”的一鍋粥亂象。其中，對于一些長期以來難于觸碰的不合理收費，如人防費、殘保金等，該取消要取消，該合并要合并。同時也要注意防止一些本應歸并的收入形式，財政部門將其納入到一般公共預算管理之后，反而掩藏在了非稅收入之中，“神龍見首不見尾”,名亡而實存。

　　第三，切實破除部門“收、支、用、管”一體化的機制，將現代財政管理的基本原則，切實覆蓋到所有政府收入形式之上，所有收入（包括稅收與非稅收入，未來也可考慮國有資本經營收益中的上交財政部門部分）由稅務部門按相關法規統一收取，所有預算支出由財政部門統一安排，其他政府部門則負責用和管，對資金使用的合規性、績效負責。這一原則適用于除價格之外的所有政府收入形式。

　　趙福昌：今年財政政策積極力度已很大，接下來抓好落實格外重要，如專項債加快發行和有效使用、個稅專項扣除技術認定等，都需要具體化和完善，保障已有政策落實到位，未來要強化存量結構優化效果釋放，共促積極財政政策更加積極，切實增強企業活力、促進經濟穩定增長。周子勛