12月20日特朗普簽署2018年農業法案，新法案的全稱為《2018年農業提升法案》，有效期2019-2023年，預計5年間支出3870億美元。新法案中有關農業補貼、資源保護、營養項目和貿易促進等方面的內容值得關注，我國需要積極借鑒美國農業政策制定的經驗，應對美國農業法案的潛在影響，推進農業政策改革。

　　美國農業補貼黃箱“體積”變大、“黃色”變深

　　新法案中，農業補貼黃箱潛在額度增加(“體積”變大)、對農民保護程度更高(“黃色”變深)。新法案對價格損失補貼中的參考價格設定115%的上浮率，提高單位產量，這兩項措施從價格和單產上增加農民潛在的獲得補貼的空間。把棉種列入補貼范圍，并且允許棉花與棉種以2.4：1的比率換算基礎單產，為棉花重新列入補貼范圍開啟“后門程序”。

　　新的農業法案提高農產品營銷援助貸款率，將這一“托底”性質的、與價格掛鉤的補貼頂部抬高，也深化黃箱的色彩。計補面積和單產上更加重視當期播種面積和單產權重，甚至允許遭受嚴重干旱影響的農場主調低當年度申報的實際單產，從而獲得較高的補貼。另外新法案還在補貼項目的選擇上賦予農場主更多自主權。據美國國會預算局估計，未來5年每年農民獲得的價格和收入補貼將會超過53億美元。此外法案為奶業生產者提供更優惠的利潤保險，以保障其利潤。

　　資源保護項目成為農業財政支出增幅最大的一項

　　美國2019-2023年農業財政支出增幅最大的一項來自資源保護項目，預計增幅將達到5.55億美元。值得關注的是，以往的農業法案制定過程中，資源保護本是爭議最小的一部分，但在新的農業法案立法協調中，參眾兩院展開激烈博弈。新法案最終把休耕面積上限定為2700萬英畝，一般休耕補貼率上限設定為所在縣平均地租的85%，持續休耕的土地補貼率設定為不超過所在縣平均地租的90%。此外新法案將資源照管項目與其他項目合并。

　　營養項目加入部分工作資格要求

　　營養項目是美國農業法案中支出最大的一項，包括補充營養援助、學校營養午餐項目等民生福利。據統計，平均每月有4210萬美國人(約占美國居民的12.9%)以各種形式領到680億美元補充營養援助。從歷次農業法案的制定過程看，有關補充營養援助的內容一般引發的爭議最大。在2018年農業法案草案中，眾議院對補充營養援助項目提出35項修訂，尤其是，強化營養補充援助受益者的資格審查，這是1971年以來眾議院再度提及補充營養援助項目的工作“門檻”。參議院也提出工作資格門檻的建議，但要求沒有眾議院那么高。最終對營養項目的修訂并不大，只是增加對雇工和培訓項目的資金支持。

　　對貿易促進資金中止的擔憂加速法案出臺

　　農業法案有關貿易的內容包括市場準入、外國市場開發、特殊作物技術援助和新興市場開發方面的資金支持，參眾兩院在這方面爭議不大。最終貿易項目每年安排資金2.55億美元，其中市場準入項目不低于2億美元，外國市場開發資金不低于3450萬美元，新興市場開發資金為1000萬美元，特殊作物技術援助為900萬美元，在特殊作物技術援助項目下更加強調應對綠色貿易壁壘。相比于整個農業法案的支出，有關貿易的支持資金額雖不大，但卻加速農業法案的出臺。2018年下半年農業法案協調會陷入僵局，最終參眾兩院的議員擔憂美國農業法案哪怕展期一年，海外市場開發項目、特種作物支持援助等貿易促進支持項目將會失去資金支持，讓美國農民面臨更多的不確定性，因此加速立法協調的進程。

　　農業法案制定出臺服務于美國國際競爭戰略

　　美國農業法案制定出臺服務于其國際競爭戰略。長期以來美國農產品生產相對過剩，需要海外市場來消化美國農產品，美國農業法案當中對國際貿易設立種類繁多的項目，以期促進美國農產品拓展海外市場。2018年下半年以來為應對農產品貿易受到的反制，美國不得不實施為農民提供120億美元臨時性援助補貼，并實施農產品貿易促進計劃，開發其他未受貿易戰影響的海外市場。

　　法案的其他內容也是如此，協調會版本的農業法案在其關于農業科技研究開發的政策說明中甚至直言不諱：“自2008年以來美國已在農業公共研究資金上落后于中國，而中國在農業公共研究和開發方面的財政支出已兩倍于美國。我們正處于一個關鍵的節點，必須扭轉這種趨勢，重塑美國在農業研究方面的全球領導力。”

　　適度進口是符合理性的糧食安全戰略選擇

　　由于新的農業法案增加農業補貼，在其他條件不變的情況下，農作物播種面積可能將會增加，供給增加之后農產品價格有可能下降。我國是美國的第一大農產品出口市場，國內農產品受到美國價格的影響更為直接。這就意味著，大豆、玉米、棉花等大量從美國進口的大宗農產品國內外價差將進一步拉大，在部分農產品關稅較低的條件下，我國大宗農產品進口無法避免。且在糧食供給“以我為主、立足國內”的前提下，允許糧食和其他重要農產品“適度進口”，是符合國家利益和可持續發展要求的選擇。這就需要提升統籌利用國內外兩種資源的能力，確保貿易政策與國內產業發展、市場調控政策相協調。

　　來源：農業農村部農村經濟研究中心

　　標題：美國《2018年農業提升法案》動向及啟示