早在公元前四五千年，印度河流域就開始種植棉花。如今棉花已成為關系各國國計民生的戰略物資和棉紡織工業的重要原料，在許多國家的國民經濟中占有十分重要的地位。據統計，全球五大洲共有75個國家生產棉花。棉花作為天然纖維經濟作物，產業鏈從生產、流通、加工直至消費，對國民經濟的發展特別是棉花及上下游產業的就業和收入都具有重要的影響。棉花也是具有重要意義的國際貿易產品，全球貿易額達到每年180億美元，備受世界各國關注。不管是發達國家，還是發展中國家，都采取各種措施保護本國棉農和棉花產業，擴大出口市場，以在棉花貿易中獲得更多利益，因此棉花激起世界貿易爭端不斷。

WTO農業談判助發展——棉花熱門議題

2001年底，WTO開始新一輪回合的談判即多哈回合談判，該回合最突出的特點是強調發展中國家的發展問題。2003年非洲以棉花種植作為其國民經濟重要基礎的4個最不發達國家——貝寧、布基納法索、馬里、乍得聯合起來，共同發出WTO多哈農業談判的棉花部門改革倡議，提出最不發達國家(LDC)的棉花生產和出口一直受到貿易扭曲問題困擾，要求棉花在貿易和發展方面先于農業談判其他問題得到徹底解決。在“棉花四國”，棉花是主要經濟作物，也是主要出口農產品。其中貝寧、布基納法索、乍得的棉花出口額占出口總收入的70%以上。國際上以發達國家為主的棉花補貼嚴重沖擊非洲棉花產業，也使這些最不發達國家經濟受到沉重打擊。為回應棉花四國的強烈訴求，從2004年起WTO農業談判專門設立棉花議題，定期討論，這是農業談判中唯一以單一產品為目標的議題。

經過十余年艱苦談判，棉花議題取得階段性進展。2015年12月內羅畢部長級會議，通過關于棉花的部長決定，發達成員和宣布自己有能力的發展中成員承諾向最不發達國家的棉花提供“免關稅免配額”市場準入待遇，沒有能力提供雙免的發展中成員也要承擔促進從最不發達國家進口棉花的責任。決定還要求，發達國家應立即取消棉花出口補貼，發展中國家最遲在2017年1月1日之前實施。內羅畢的決定也承認一些WTO成員為改革國內棉花政策所作的努力，但強調各成員還需作出更多努力。最后部長們還同意提高棉花貿易透明度，加強貿易政策的監測。然而發展中成員棉花產業面臨的問題根源其實是發達成員的國內支持(包括黃箱和藍箱)對國際棉花貿易造成的扭曲，要根本性地解決這個問題仍任重而道遠。

爭端解決機制促公平——巴西訴美國棉花補貼案

發達成員對棉花大規模補貼也對其他產棉國利益造成不利影響。為此2002年巴西向WTO起訴美國，理由就是美國棉花補貼違反WTO規則，2004年WTO爭端解決機構裁定美國敗訴。巴西起訴美國政府對棉花生產提供多達7種補貼，包括不掛鉤的直接支付、與價格掛鉤的反周期支付和“第二步補貼”等補貼計劃。1999年8月至2003年7月間美國棉花生產者共得到124.7億美元的補貼，而同期美國棉花產值139.4億美元，補貼率高達89.5%。WTO上訴機構判定“第二步補貼”具有出口補貼和國內含量補貼性質，違反美國WTO承諾，美國被迫取消“第二步補貼”，并調整出口信貸計劃。此外上訴機構還認定美國通報為綠箱的“生產靈活性合同支付”及直接支付有可能刺激生產，不符合綠箱沒有或僅有微小扭曲作用的標準。巴西認為美國多種棉花支持補貼計劃增加美國棉花產量和出口，進而壓低世界棉花價格，對巴西和其他成員造成損害。

巴西訴美國棉花補貼案是目前WTO唯一一個與棉花產業有關的爭端案件，且在WTO歷史上具有重大意義。本案的裁決增加廣大發展中成員利用WTO爭端解決機制挑戰發達成員巨額農業補貼、維護本國利益的機會，給提供大量農業補貼的發達成員造成很大的壓力。同時WTO爭端解決機制對WTO模糊條款的澄清，有利于促進貿易自由化的發展和相關規則的完善，特別是在成員難以達成妥協和合議的時間和領域。2004年起棉花作為一個涉及貿易、經濟等多領域的議題受到世界的特別關注。WTO一直致力于推進棉花貿易改革，試圖解決棉花補貼和貿易壁壘等問題。

棉花作為加工原料型農產品，是國際貿易中的活躍產品。雖其所依托的種植業產業規模相對較小，卻集中體現全球經濟一體化大背景下，國與國之間潛在經濟關聯加深和利益沖突凸顯的現實。而要化解矛盾實現共贏，首先要維護國際貿易多邊機制的地位和權威，營造規則先行的良性貿易環境和秩序，同時推動WTO農業貿易改革，特別是解決多邊規則內在的缺陷，確保貿易規則合理關照不同成員的利益和關注。