國外對華反補貼進入多發期的思考

　　根據世貿組織今年7月最新發布的《世界貿易報告》數據統計，中國已經超過印度，累計成為1995年至2012年世界第一大反補貼調查對象國，所遭受的反補貼調查案件占到WTO自1995年統計以來的21%。由于“非市場經濟地位”的原因，中國在2004年才首次遭遇來自加拿大的對華產品反補貼案，但自此在全球反補貼案件中作為調查對象國的比例急劇上升，反補貼正被發達國家甚至發展中國家視為對華貿易救濟的新手段，在世界經濟下滑、保護主義抬頭等國際大背景下，“中國制造”儼然正成為國際貿易保護主義抬頭的最大受害者。

　　國際規則中的反補貼制度

　　關于反補貼制度的實踐在發達國家已經100多年，從關貿總協定到世貿組織，國際規則關于反補貼制度經歷制定、發展和不斷調整過程，目前世界貿易組織有關反補貼的規則，廣義上是指由《1994年關稅與貿易總協定》、《補貼與反補貼措施協議（下稱SCM協議）》、《農業協議》、《服務貿易總協定》相關條款，以及相關的決議、宣言、聲明所確立的一整套規則。其中，《1994年關稅與貿易總協定》第6條和第16條確立了世界貿易組織關于貨物貿易補貼和反補貼措施的基本原則；而SCM協議是世界貿易組織關于工業品貿易補貼與反補貼措施的詳細規范。世貿組織SCM協議的出發點是為了追求自由貿易的最大公平化，但是對于采用反補貼稅的形式是否給國際貿易和經濟發展帶來更多的利益，在學者中一直是有爭議的，由于國際規則本身就是國與國之間利益平衡的結果，國際規則中的反補貼制度的發展也頻見貿易保護主義的色彩。

　　SCM協議規定世貿組織成員對反補貼行為可采取的救濟措施：一是直接通過世貿組織爭端解決機制采取救濟；二是通過成員自身的反補貼措施程序，直接采取征收反補貼稅得到救濟。爭端解決程序與反補貼措施可以平行引用，即在程序上可以同時進行，但只能采取一種形式，而不能兩者同時進行。10多年來，世貿組織一些成員實施的對其他成員反補貼措施呈不斷上升的態勢，因此而引起的成員間的貿易爭端也日益增多，尤其是美國在2005年頒布《美國貿易權利執行法案》將反補貼的國內立法適用到包括中國在內的所謂非市場經濟體的輸美產品。

　　在近期的全球市場中，有兩個主導型運動：一是有限的、能給消費者帶來收益的內部市場多元化，二是部門內競爭增長伴隨著國家間的制度摩擦，在過去的10年中，繼發性保護主義措施如反傾銷、反補貼成了優先使用的非關稅壁壘。目前，美國是開展反補貼調查案件數量最多的國家，其實施貿易救濟措施強調國家利益和政治利益優先的原則，在貿易救濟法律領域，強調國內法優于國際法，因此在實踐中，美國反補貼措施往往配合美國的經濟政策，在很多情況下會違背世界貿易組織的規則，所以美國也是在補貼與反補貼問題上存在爭議最多的國家。

　　發達國家劍指“中國制造”

　　SCM協議是世貿組織成員國制定國內反補貼法的基礎和依據，但是各國在制定其國內反補貼立法時，利用SCM協議條文模糊的漏洞，往往在其國內立法時作出對自己有利的規定。近年美、歐等發達國家開始通過調整國內反補貼制度對“非市場經濟國家”適用反補貼稅法，使其國內產業同時得到反傾銷和反補貼的雙重保護。市場經濟國家的傾銷或補貼的經濟影響是可以區分的，但在非市場經濟國家中因為兩者難以區分，因此同時適用兩法并不合理。因此美、歐等發達國家對非市場經濟國家同時適用兩法，將反補貼作為貿易競爭和產業競爭的新武器，相當于對非市場經濟國家的進口設立新的屏障，打擊其出口商，從而帶有濃重的貿易保護主義色彩。

　　從二戰結束到冷戰之前，由于美蘇兩大陣營之間的貿易受到限制，所以最早在1947年GATT中出現了“市場經濟國家”和“非市場經濟”概念，GATT是由市場經濟國家建立并為其服務的。冷戰期間，兩大陣營的劃分更加明顯，因此不存在關于“市場經濟”或“非市場經濟”兩類國家反傾銷調查的不同方式。但是冷戰結束后，越來越多的“非市場經濟國家”開始向市場經濟體制轉型，并參與國際貿易發展，因此1994年GATT中專門規定對這類國家如何考量其在國際貿易中貨幣的控制問題、國有企業享有特殊權利問題，中國2001年加入世貿組織后，在其《入世議定書》和工作組報告中都做了特殊要求。但是這些規定對進口成員方使用權的邊界并未作出嚴格限制。

　　美國關于對“非市場經濟國家”是否適用反補貼稅的問題，起源于1984年美國關于從捷克斯洛伐克和波蘭進口碳鋼的案件，美國商務部做出了否定性初裁，由于捷克斯洛伐克和波蘭是非市場經濟國家，而非市場經濟不存在普遍的私有制，政府負責絕大多數的生產要素分配，因此不存在市場，也就不存在市場價格，故無法量化補貼幅度。此后美國再沒有對來自“非市場經濟國家”的補貼進口產品發起反補貼調查，直到1991年商務部在對來自中國的風扇進行損害檢測時，認為盡管中國是“非市場經濟國家”，但是被調查的產業是市場經濟導向的，商務部有責任按照市場經濟國家的反補貼標準對中國涉案產業進行調查，最終美國商務部認定：從整體上看，中國風扇產業不能作為市場導向產業，因此直到2006年美國商務部再沒有對“非市場經濟體”發起反補貼損害調查。

　　美國對“非市場經濟”的定義最早見于《1988年綜合貿易和競爭法》。在美國的主要非市場經濟貿易伙伴中，只有中國仍然是美國在反傾銷調查中適用非市場經濟規則的對象。直到2012年2月底，美國反補貼稅法中都沒有明確規定該法對于非市場經濟體或轉型經濟體的適用，因此這個問題只能通過執法機關的具體實踐來確定，但2012年3月13日，美國總統奧巴馬簽署關稅修訂法案，據此美國商務部可對自中國、越南等“非市場經濟國家”進口的所謂“受補貼商品”征收反補貼稅。

　　與美國做法不同的是，歐盟不再將市場經濟體制改革較為深入的國家列入上述“非市場經濟國家名單”。如，歐盟在1998年4月通過905/98號法令，將中國和俄羅斯從非市場經濟國家的名單中排除，而在反傾銷調查中將其作為“轉型經濟國家”看待，并在2002年11月承認俄羅斯市場經濟國家地位。在歐盟反傾銷法中，盡管中國名義上不再被視為非市場經濟國家，但是其反傾銷調查中對中國適用的調查方法和程序與美國的反傾銷法中所適用的非市場經濟規則并沒有本質的區別。

　　對華反補貼調查進入多發期

　　由于中國在加入世貿組織的協議中規定，在15年內中國可以保留非市場經濟地位國家的地位，而西方國家反補貼調查按慣例不涉及非市場經濟國家，因此過去在中國面臨的國際貿易摩擦問題中反補貼問題并不突出。但隨著中國“非市場地位國家”到“市場地位國家”的轉變，中國對外出口大幅增長，同時隨著中美之間貿易摩擦的不斷升溫，美國對中國采取的反傾銷和保障措施已遠遠不能滿足其國內生產商所希望達到的效果，以美國為首針對中國商品的反補貼訴訟已經成為國外對華發起貿易爭端的又一新手段。

　　截至2012年底，共有7個國家對華出口產品發起62起反補貼調查，其中美國對華發起反補貼調查最多為33起，加拿大14起，澳大利亞7起，歐盟5起，印度1起，南非1起，墨西哥1起，歐盟是2011年5月首次對華反補貼。而對華發起反補貼的國家同時較多使用其他對華貿易救濟措施，這7個國家對華發起反傾銷數量也均排在前十名，由此可見反補貼是部分國家對華反傾銷工具的一種延伸，隨著中國被越來越多國家給予“市場經濟地位”，對華反補貼調查數量將繼續擴大。而且被裁定為補貼的項目，往往會成為后續對我國反補貼調查的證據，從而誘發更多的反補貼調查。

　　但是客觀上，中國現有補貼政策不合規之處給予國外對華反補貼更多口實。盡管改革開放以來中國市場經濟獲得了極大發展，隨著中國市場經濟體制的不斷完善，政府給予企業的補貼逐步得到了規范，但仍然存在一些與世貿組織規則不符的補貼，尤其是不合規的地方政府補貼。例如，外商投資出口企業稅收優惠、外商投資企業和外國企業購買國產設備稅收優惠、國內企業技術改造購買國產設備稅收優惠及一些地方政府的出口獎勵政策等都屬于世貿組織規則明令禁止的紅燈補貼，以及一些只適用于特定企業和產業的專項補貼。同時，“入世”承諾中關于發展中國家部分降低國外對華反補貼存在難度。在關于SCM協議的執行方面，一些世貿組織成員方認為盡管他們認定中國屬于非市場經濟國家，但是基于中國經濟改革現階段的情況，并根據這一階段中國經濟運行的特點，也具備了造成扭曲貿易的補貼的可能性，這種補貼形式不僅增加了市場保護的程度，同時也會扭曲中國在世貿組織其他成員方市場上的出口業績表現。在這種條件下，中國的出口也應當適用世貿組織的SCM協議，但是出于對中國從SCM協議第27條規定中獲益的考慮，一些成員主張限制SCM協議第27條作為對非市場經濟國家的中國的適用。還有一些成員提出了對基于中國經濟的非市場特性而產生的，來自政府控制的銀行體系的貸款所提供的對國有企業的支持的關注。這些貸款通常在到期后可以產生自動延期、豁免的效果，或者可以享受低于市場水平的利率，而這些內容都沒有作為補貼的形式列入附表5A和5B中。除此之外，世貿組織的成員方還對地方政府的補貼，中國對特定經濟部門如電信、出口高技術產品、鋼鐵產業提供的補貼問題，以及中國提供的與經濟特區相關的補貼和優惠政策的問題表示了關注。對于反補貼調查程序的特殊規則的適用期限，《入世議定書》并沒有作出任何規定，這就意味著，在有關反傾銷調查的非市場經濟規則最終在15年失效以后，進口成員方的調查機構仍然可以在反補貼調查程序中適用所謂非市場經濟規則。同時，《入世議定書》并沒有規定中國是否為“轉型經濟”，能否對中國實施反補貼稅法就取決于各國的具體規定。

　　目前需要關注的對華反補貼國家可以分為三類：第一類是已經多次對華進行反補貼調查，如美國、加拿大、歐盟等，這類國家國內反補貼法律規則成熟，運用反補貼實踐經驗豐富，對華反補貼已經進入穩定多發期；第二類是盡管反補貼實踐經驗不豐富，但是可能會擴大對華反補貼調查的國家，如印度，盡管中印兩國貿易量占中國比重不大，但是印度是同中國經常發生貿易摩擦的國家，對華反傾銷案件數量位列第一，2008年也開始嘗試對華使用反補貼工具，但是印度本身反補貼實踐經驗并不豐富，其國內自身不符合SCM協議允許補貼也經常使用，是世貿組織成員方中主要的被反補貼大國，因此未來印度對華反補貼動向并不會很嚴重；第三類是已經承認中國市場經濟地位的國家，如澳大利亞、新西蘭等國，因為不存在法律規則的障礙，并且這些國家也是世貿組織成員方內較多使用反補貼工具的國家，這些國家是否對華發起反補貼調查案件完全取決于與中國的貿易競爭關系。

　　按國際規范規避對華反補貼

　　反補貼與反傾銷最大的不同是，反傾銷主要針對的是企業個體行為，而反補貼針對的是政府的行為，將對一國的產業和開放政策產生巨大影響。對華反補貼作為新貿易保護主義手段，對中國最大的危害是干擾中國國內經濟發展政策，從而引起“發展扭曲”。國內長期以來的一些不合理補貼政策既沒有實現國內的公平發展問題，也容易招致國外反補貼，需要改善國內補貼制度。

　　但并非所有補貼政策都得到禁止，符合世貿組織規則的補貼是允許的，國內合理的補貼政策也是發展中國家實現發展不可或缺的手段，另外從實踐中看，發達國家之間的補貼以及由此引發的爭端是占最大比例的補貼，補貼雖然在一定程度上受到規范的限制，但發達國家使用補貼時卻經常超出世貿組織規則的限制。

　　因此必須系統梳理中國現存補貼政策，取消屬于世貿組織禁止類補貼，把有限的財政力量用于支持科研發展、落后地區發展，在世貿組織允許制度空間下更好實現中國的均衡發展，更加策略地按照國際規范的要求使用補貼和規避國外對華反補貼。

　　自2004年遭遇國外反補貼調查以來，從商務部到地方政府以及涉案企業，都經過了從不熟悉反補貼規則、被動應戰，到有效組織各方力量積極應訴的過程。從實踐來看，一方面，能夠積極應訴的企業，在案件中受到的損失相對較??；各級政府和相關部門也應及時向企業提供反補貼貿易摩擦信息，動員涉案企業積極應訴，在溝通上下級商務主管部門、商會協會和企業四個主體之間的信息方面起好橋梁和紐帶的作用。

　　另一方面，中國作為世界最大的出口國、GDP第二大國，也應通過努力促進修改世貿組織規則來限制其他國家使用反補貼工具，為國家和企業爭取更大利益。目前全球化和區域化多元發展，中國在國際和區域經濟組織中的影響力在加大，近期無論是中美BIT談判、TPP談判的進展，以及中國（上海）自貿試驗區的獲批和創新對外開放模式，都給了中國企業更大的空間去應對國外對華反補貼等貿易摩擦。

　?。ㄗ髡邽楣鸫髮W肯尼迪學院訪問學者、上海社會科學院研究室副主任）